投資6.8億、合同2045年才到期 被地方水務局提前22年終止？

(資料圖)

每經(jīng)記者 張懷水 每經(jīng)編輯 陳星 盧祥勇 杜恒峰

原本2045年才到期的特許經(jīng)營協(xié)議，竟被地方水務局提前22年終止？

近日，桑德國際有限公司旗下公司北京京禹順環(huán)保有限公司收到了北京市順義區(qū)水務局發(fā)出的《終止特許經(jīng)營協(xié)議、收回特許經(jīng)營權(quán)決定書》(以下簡稱《決定書》)。

根據(jù)《決定書》內(nèi)容，京禹順公司在履行《特許經(jīng)營協(xié)議》過程中存在諸多問題，包括截至水務局實施臨時接管前，污水處理規(guī)模未達到約定的18萬立方米/日；未進入商業(yè)運營日；未提交履約保函等。且經(jīng)地方水務局責令限期改正，公司拒不改正。因此，順義區(qū)水務局依法決定提前終止《特許經(jīng)營協(xié)議》，收回京禹順公司特許經(jīng)營權(quán)。

對于這份《決定書》，公司方面不予認同，并將順義區(qū)水務局一紙訴狀告上法庭。京禹順代理律師對《每日經(jīng)濟新聞》記者表示，《決定書》列舉的三項協(xié)議終止事由均不構(gòu)成終止特許經(jīng)營協(xié)議、收回特許經(jīng)營權(quán)的合法正當事由，依法應予撤銷。

事實真相到底如何？《每日經(jīng)濟新聞》記者就此采訪了當事雙方，試圖還原事件原委及爭議焦點。

事件緣起：特許經(jīng)營權(quán)被提前22年收回

記者查看京禹順公司提供的行政起訴書了解到，2005年12月31日，北京市順義區(qū)人民政府與京禹順公司簽訂協(xié)議，授予公司對順義區(qū)污水處理廠的特許經(jīng)營權(quán)，特許經(jīng)營期為25年，自商業(yè)運行之日起計。

2015年9月30日，順義區(qū)人民政府根據(jù)《北京市人民政府關(guān)于印發(fā)北京市加快污水處理和再生水利用設施三年行動方案的通知》，授權(quán)順義區(qū)水務局與原告簽署《順義區(qū)污水處理廠升級改造及擴建特許經(jīng)營項目特許經(jīng)營協(xié)議》(以下簡稱“特許經(jīng)營協(xié)議”)。協(xié)議約定，將污水處理廠規(guī)模從8萬立方米/日提升擴建至18萬立方米/日。特許經(jīng)營期為自生效日起30年，至2045年9月30日止。

桑德集團資深副總裁羅立洋接受《每日經(jīng)濟新聞》記者電話采訪時表示，2014年北京市政集團有限責任公司將北京京禹順環(huán)保有限公司進行掛牌轉(zhuǎn)讓，北京桑德環(huán)境工程有限公司中標獲得京禹順公司全部股權(quán)，接管運營順義區(qū)污水處理廠，同年開始實施污水處理廠的升級改造及擴建工程。

羅立洋進一步向記者表示，順義區(qū)污水處理廠升級改造及擴建工程項目在原址建設，總投資超過6.8億元。但在2021年，順義區(qū)水務局就以公司違約為由將污水處理廠臨時接管了，這一接管就是2年多。

近日，京禹順公司收到了水務部門發(fā)出的《終止特許經(jīng)營協(xié)議、收回特許經(jīng)營權(quán)決定書》，順義區(qū)水務局依法決定提前終止《特許經(jīng)營協(xié)議》，收回公司特許經(jīng)營權(quán)。

《每日經(jīng)濟新聞》記者電話聯(lián)系了順義區(qū)水務局，該局法制科工作人員向記者表示：“目前案件已進入訴訟階段，我們也在等判決結(jié)果?！?/p>

對于接管情況，該工作人員說：“我們都是發(fā)公告的，您可以在官方平臺上查詢到，我們的理由和公告是一致的?！?/p>

爭議一：污水處理規(guī)模是否達標？

根據(jù)順義區(qū)水務局發(fā)出的《決定書》，《特許經(jīng)營協(xié)議》履行過程中，京禹順公司存在以下問題，包括：截至水務局實施臨時接管前，污水處理規(guī)模未達到《特許經(jīng)營協(xié)議》約定的18萬立方米/日，給周邊環(huán)境和居民生活造成嚴重不利影響；截至該局實施臨時接管前，未進入商業(yè)運營日；至今未提交履約保函等。針對上述情形，經(jīng)該機關(guān)責令限期改正，公司拒不改正。

根據(jù)《北京市城市基礎設施特許經(jīng)營條例》第四十條第(一)項規(guī)定，針對公司嚴重違反《特許經(jīng)營協(xié)議》約定，且拒不改正行為，水務局依法決定提前終止《特許經(jīng)營協(xié)議》，收取公司的特許經(jīng)營權(quán)。

針對污水處理規(guī)模的問題，京禹順代理律師向《每日經(jīng)濟新聞》記者表示，事實并不成立。

首先，早在2021年6月，京禹順公司就委托國內(nèi)權(quán)威評估機構(gòu)中國環(huán)境科學研究院對污水廠的處理能力進行專業(yè)論證，結(jié)論為其處理能力可滿足(18萬立方米/日)要求，并且該結(jié)論已報送順義區(qū)水務局。

《每日經(jīng)濟新聞》記者從公司方提供的由中國環(huán)境科學研究院出具的評價報告看到，結(jié)論部分指出，“通過對順義區(qū)污水處理廠歷史和現(xiàn)狀運行狀況進行分析評估，在該污水處理廠正常進行維護管理、保證MBR膜系統(tǒng)運行穩(wěn)定，進水水質(zhì)在設計負荷范圍內(nèi)且水量水質(zhì)不存在超范圍大幅波動的前提下，出水主要污染物COD、氨氮、總氮和總磷指標均可穩(wěn)定達到《城鎮(zhèn)污水處理廠水污染物排放標準》(DB11890-2012)中表1的B標準，污水處理能力可滿足設計水量(18萬噸/天)要求，保證正常穩(wěn)定產(chǎn)水?！?/p>

其次，協(xié)議第11條將項目的日實際處理基本水量梯次約定為10.8萬立方米/日，12.6萬立方米/日及15.3萬立方米/日。說明特許經(jīng)營協(xié)議并不要求每日都要達到18萬立方米/日的指標要求。

根據(jù)京禹順公司提供的聽證會辯論部分文字材料，圍繞污水處理規(guī)模，順義區(qū)水務局稱，第一，關(guān)于18萬噸處理能力的評估，京禹順提出的第三方認證報告時間是2021年6月，我方提出的主張是在2021年3月17日之前，超時了，因此不予認可。

第二，對于提出的處理規(guī)模與基本水量問題，基本水量不等同于污水處理廠的處理規(guī)模，對于在協(xié)議中的第11條中約定的運營期的基本水量，運營期的概念是指進入商業(yè)運營日后才可計算，但實際上一直沒有進入正式商業(yè)運營。

第三，從水務局專業(yè)認證以及日常往來報告文件中，也可找到京禹順公司日處理能力不足18萬噸的證據(jù)。

爭議二：未進入商業(yè)營運等事實是否成立？

除了污水處理規(guī)模不達標有爭議外，根據(jù)《決定書》，另兩項解除事由分別是截至臨時接管前項目未進入商業(yè)營運日，以及未提交履約保函。

針對項目未進入商業(yè)營運日，京禹順公司提供的《陳述與申辯意見》指出，該事由與項目實施實際情況之間存在偏差。

一是，項目已完成環(huán)保驗收。2017年10月，案涉污水處理廠升級改造及擴建工程項目已經(jīng)完成環(huán)保驗收，并取得環(huán)保局環(huán)保驗收批復。

記者在順義區(qū)環(huán)境部門出具的項目環(huán)保驗收批復中看到，該項目“擴建后處理規(guī)模由現(xiàn)有的實際處理能力9.6萬立方米/天增加至18萬立方米/天?！薄巴獗本┦许樍x區(qū)污水處理廠升級改造及擴建工程項目建設項目通過環(huán)保驗收?！?/p>

對此，水務局在聽證會辯論部分認為，環(huán)保驗收僅是對環(huán)保設施的驗收，和處理規(guī)模無關(guān)。

二是，試運營已完成。2017年3月3日，水務局出具階段性處理規(guī)模確認函，同意污水廠進入商業(yè)試運營。結(jié)合協(xié)議第7條商業(yè)試運營日期為90天且不超過一年的約定，污水處理廠的試運營已完成。

三是，從特許經(jīng)營協(xié)議履行情況來看，無論是水費的支付情況、還是出水指標的執(zhí)行情況，均滿足正式商業(yè)運營的實體條件。因為付費標準是按照2.59元每立方米執(zhí)行的、且一直持續(xù)至臨時接管前，出水水質(zhì)也滿足協(xié)議第10條約定的指標要求。

因此，雖然雙方未辦理商業(yè)運營的申請及確認手續(xù)，在程序上存在瑕疵，但事實上已達到商業(yè)運營的實體條件且按照實體條件運營了多年。

至于為什么沒有辦理商業(yè)運營及確認手續(xù)，京禹順代理律師向《每日經(jīng)濟新聞》記者表示，當時政府部門處理污水的訴求很急切，沒有確認雙方都有過錯。如果不確認就不應該要求處理污水?！罢块T一方面不承認商業(yè)運營，另一方面又要求污水處理正?；?，這是不是很矛盾？”

針對履約保函問題，起訴書顯示，協(xié)議簽約之初，為保證污水處理廠提標改造順利實施，雙方均未關(guān)注履約保函問題，公司未提交，水務局也未督促。同時，在政府方項目先行的安排中，沒有專門針對履約保函事項向原告提出過相關(guān)要求。

2020年3月17日項目接管前后的雙方溝通過程中，原告要求保函問題與環(huán)保稅問題一并處理，但溝通未果，兩個問題均一直處于擱置狀態(tài)。

按照協(xié)議約定，履約保函分為建設期保函、運營期保函、移交期保函。鑒于雙方在協(xié)議實際履行過程中創(chuàng)設了階段性驗收、階段性運營的全新舉措，導致項目建設期和運營期出現(xiàn)交叉存在的情況，而交叉期提交保函的時間、類型及金額在特許經(jīng)營協(xié)議中沒有合同依據(jù)。

簡言之，在建設期和運營期交叉情況下，到底按建設期提交履約保函還是按照運營期提交履約保函沒有合同依據(jù)，履行中雙方也沒有隨機達成一致的處理意見。

但順義區(qū)水務局在聽證會辯論意見中則強調(diào)：“有過通知要求京禹順公司提交保函”。

爭議三：解除事由是否符合協(xié)議規(guī)定？

地方水務局列舉的三項事由是否符合協(xié)議規(guī)定？

京禹順代理律師向《每日經(jīng)濟新聞》記者表示，從目前來看，水務局提出的強制接管和解除合同的理由都是不能成立的?！拔覀冋J為水務局存在濫用臨時接管權(quán)亂作為的嫌疑。”

記者在申辯意見材料中注意到，在解除依據(jù)方面，公司方表示，協(xié)議第16條載明，由政府方發(fā)起提前終止(解除)的約定事由共計10項。經(jīng)逐一檢索比對，10項解除事由中并不包括處理規(guī)模問題。

而商業(yè)運營方面，10項解除事由中同樣也不包括商業(yè)運營問題。

第三項事由是未提交履約保函。京禹順代理律師向《每日經(jīng)濟新聞》記者表示，保函在特許經(jīng)營協(xié)議中不屬于主合同義務而是從合同義務，以從合同義務沒有履行去解除一個主合同，在法理上是講不通的。

京禹順公司在申辯意見中指出，雖然協(xié)議第16.1條款(c)項約定乙方不按7.6條款提交履約保函構(gòu)成甲方的終止事由，但是，結(jié)合7.6條關(guān)于建設期、運營期、移交期履約保函類型、金額及期限的內(nèi)容理解，建設期保函的對應時間為兩年、金額為3000萬元，運營期保函的對應時間為第三年至移交前，金額為1200萬元。

據(jù)此，項目協(xié)議關(guān)于保函所約定的時間條件、金額條件、階段條件，均與協(xié)議的實際履行出現(xiàn)不一致的情況，應屬于協(xié)議沒有明確約定的新情況。

其二，履約保函的本質(zhì)是為公司履行主合同義務即污水處理義務提供擔保，在法律上屬于從合同義務。即使公司未提供履約保函，也不必然影響政府方合同目的的實現(xiàn)。事實上，從2016年試運行以來的協(xié)議履行情況也足以證明，政府方污水處理的合同目的沒有受到任何影響。

順義區(qū)水務局在抗辯意見中指出，該方有過通知要求提交保函。提前終止特許經(jīng)營協(xié)議，取消特許經(jīng)營權(quán)事項，事實清楚，證據(jù)充分，程序合法，依法依愿。

新聞延伸：多地污水處理廠曾被提前收回特許經(jīng)營

據(jù)《每日經(jīng)濟新聞》記者不完全統(tǒng)計，僅2023年3~4月份，行業(yè)內(nèi)就先后發(fā)生了江蘇泗陽、廣西賀州、山東成武、北京順義、山東臺兒莊等多起提前收回污水處理廠特許經(jīng)營權(quán)的事件。

例如4月23日，山東省成武縣人民政府發(fā)布公告，就擬解除與山東省成武盈源實業(yè)有限公司的特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議、取消特許經(jīng)營權(quán)并臨時接管等事項舉行聽證會。

3月3日，江蘇省泗陽縣人民政府網(wǎng)站發(fā)布公告，將舉行聽證會，擬解除與北京桑德環(huán)境工程有限公司、桑德泗陽水務有限公司的特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，取消特許經(jīng)營權(quán)。

公眾環(huán)境研究中心主任馬軍接受《每日經(jīng)濟新聞》記者電話采訪時表示，在環(huán)保領域，特許經(jīng)營的形式比較特別，具有天然的壟斷性，不像其他產(chǎn)業(yè)可以依靠市場去配置資源，通過市場競爭優(yōu)勝劣汰。“這種天然的壟斷性，造成最后整體的合同解除變得相對麻煩，這種問題不僅在國內(nèi)存在，在國際上也有許多案例?！?/p>

馬軍進一步表示，過去幾十年，中國城鎮(zhèn)化速度非?？欤鬯幚硐鄬?，大量污水被直排，從而產(chǎn)生嚴重的水污染問題?！暗胤秸茈y依靠財政資金大包大攬，因此通過特許經(jīng)營的方式，讓更加專業(yè)的市場化企業(yè)參與治污，在黑臭水體治理方面發(fā)揮出重要作用。”

至于多地為何會出現(xiàn)提前終止特許經(jīng)營的事件，馬軍認為，具體問題要具體分析?！疤卦S經(jīng)營協(xié)議通常年限很長，期間發(fā)生的變化因素很多。因此，地方政府和企業(yè)在簽訂協(xié)議時一定要考慮充分，在產(chǎn)生矛盾或者糾紛時，要依法依規(guī)按照條例來執(zhí)行，避免出現(xiàn)協(xié)議漏洞?！?/p>

馬軍說，特許經(jīng)營所具有的天然壟斷性，如果由政府或者政府主導的企業(yè)去做可能更加適合。由市場化機構(gòu)去做，兩者之間有可能產(chǎn)生張力。

此外，《每日經(jīng)濟新聞》記者梳理近幾起提前收回特許經(jīng)營權(quán)事件發(fā)現(xiàn)，政府方最常提到的一個理由就是“出水不達標”。

例如上述成武縣案例中，公告就明確提出“山東省成武盈源實業(yè)有限公司不能完成省、市相關(guān)任務要求，出水水質(zhì)達不到上級要求”；泗陽縣住房和城鄉(xiāng)建設局也在公告中表明“項目污水處理能力嚴重不足，設施設備老化落后、出水質(zhì)量持續(xù)超標”。

標簽：